Va fatta nuova legge antimafia: ma nella cornice dello Stato di diritto e senza spegnere la democrazia locale

Il casus belli ortese fu un lutto cittadino concesso dal Sindaco, medico del pronto soccorso di Foggia ed espressione del centro-sinistra civico, al giovane figlio del presunto boss del luogo, ucciso per motivi passionali da un coetaneo. Il caso più incredibile da me studiato è quello del Comune brindisino di Carovigno, sciolto per mafia nel 2021, che ha visto poi per la prima volta in assoluto un Sindaco, Massimo Lanzilotti, perseguito penalmente per i fatti che hanno determinato lo scioglimento, fino all’assoluzione in ogni grado di quest’ultimo. A seguito di assoluzione, è venuta meno la dichiarata incandidabilità e lo stesso si è ricandidato ed è diventato nuovamente primo cittadino di Carovigno. Ma se non fosse mai partito un processo penale nei suoi confronti (come avviene nella prevalenza dei casi di scioglimento dei Comuni), come avrebbe potuto quell’amministratore dimostrare la sua estraneità ai fatti?    

Il caso di Bari a prescindere dal risultato farà scuola e rappresenterà uno spartiacque storico, non solo per la maggiore importanza del Comune coinvolto, capoluogo di regione e città metropolitana, ma anche perché ha fatto emergere per la prima volta in maniera dirompente (da mainstream) la natura estremamente discrezionale e politica di questo provvedimento previsto dall’art. 143 del T.u.e.l. ed introdotto con decreto legge 221 del 1991, che spesso si basa su fatti privi di rilevanza penale (tranne per assurdo proprio nel caso barese), e si presta facilmente ad abusi, a detta dei maggiori esperti di diritto. Quello che per gli altri Comuni è sempre stato percepito come un intervento di bonifica da parte dello Stato, un qualcosa di giuridicamente inoppugnabile, con l’ex-Sindaco Antonio Decaro è diventato “un atto di guerra” degli oppositori, una congiura politica ordita dalla destra meloniana per screditare il Sindaco più apprezzato d’Italia. Sono esplose manifestazioni e finalmente dibattiti per analizzare a fondo e rivedere questo istituto normativo, diventato ormai controverso ed antidemocratico.

Entro ora nel dettaglio, ribadendo quello che personalmente ho sempre detto e rilevato, prima che il caso Bari facesse cambiare opinione a molti o, quantomeno, rendesse di rilievo nazionale il tema. Come scritto in ogni Relazione di scioglimento, gli “elementi concreti, univoci e rilevanti” che si possono riscontrare negli accertamenti “non vanno confusi con la struttura probatoria e indiziaria necessaria per esercitare l’azione penale o almeno per adottare misure di prevenzione”.  Si tratta, dunque, di un provvedimento del Potere esecutivo (Prefetto e Ministero) basato su elementi di “probabilità”, di natura straordinaria e preventiva. Come giustamente riportato nelle varie relazioni si tratta di “Elementi, e non prove, né gravi indizi, sui quali si fondano invece i procedimenti penali o quelli per l’applicazione delle misure di prevenzione”. Al fine di uno scioglimento non si celebra un processo, non è incaricata la Procura della Repubblica, non si ha diritto alla difesa né ad un Giudice terzo ed imparziale, non c’è una sentenza appellabile e non ci sono i vari gradi di giudizio e istituti di garanzia, cardini del diritto e dei valori occidentali. Si legge di prassi: “In questo quadro normativo rilevano finanche situazioni che rendano semplicemente plausibile l’ipotesi di un collegamento, anche in assenza di comportamenti penalmente sanzionabili o di intenzione degli amministratori di assecondare gli interessi criminali”. Potrà risultare draconiano o distopico ma la normativa, nonostante le critiche e i ricorsi di incostituzionalità, resiste tutt’oggi con questa impostazione poco garantista.

Questo margine di discrezionalità lascia spazio a interpretazioni non sempre uniformi, rischiando di produrre decisioni inique o basate su elementi non sufficientemente provati. La procedura di scioglimento non prevede un contraddittorio preventivo che coinvolga l'amministrazione locale accusata di infiltrazioni. I consiglieri e i sindaci coinvolti si trovano, in molti casi, a subire la decisione senza avere la possibilità di difendersi adeguatamente durante il procedimento istruttorio. C’è la possibilità del ricorso al giudice amministrativo ma, com’è noto il T.a.r. Lazio Roma e il Consiglio di stato, anche per i limiti della loro giurisdizione, non sono propensi a sindacare nel merito le valutazioni e gli apprezzamenti di Prefetto, Ministro dell’Interno e Consiglio dei Ministri. La decisione prefettizia di scioglimento può essere contestata davanti al tribunale amministrativo, ma le possibilità di ottenere l'annullamento molto sono limitate, in quanto spesso le valutazioni prefettizie si basano su motivazioni di ordine pubblico difficilmente contestabili. Ciò alimenta un senso di ingiustizia, mentre compromette la trasparenza delle cose.

Poi ci sono le conseguenze, ancor più ambigue e discutibili sul piano costituzionale. Lo scioglimento di un consiglio comunale comporta inevitabilmente la sospensione della democrazia locale. Il commissariamento che ne consegue dura generalmente 18 mesi (ma viene quasi sempre prorogato fino a 24 mesi), sostituisce un governo eletto democraticamente con una gestione tecnica e provvisoria di commissari prefettizi. Sebbene la misura miri a ripristinare la legalità e l’ordine, di fatto sospende la volontà popolare espressa nelle urne e non produce i risultati auspicati: in molte realtà, dopo la gestione straordinaria, l'amministrazione eletta successivamente può trovarsi a dover affrontare le stesse problematiche che avevano portato allo scioglimento, generando una spirale di instabilità istituzionale. Il 27% dei Comuni vengono sciolti più di una volta. In questo senso, ha fatto scalpore la “Relazione sulla prevenzione della corruzione e sulla trasparenza nei Comuni sciolti per mafia” redatta dalla Commissione parlamentare antimafia che ha stigmatizzato pesantemente l’operato in generale dei commissari straordinari e l’istituto giuridico stesso definendolo come fallace, inefficace nella bonifica amministrativa e colpevole di paralizzare le città, senza neanche riuscire a implementare le disposizioni su obblighi di trasparenza e prevenzione della corruzione. Un'altra criticità legata allo scioglimento dei Comuni per infiltrazioni mafiose riguarda l’impatto sul tessuto economico e sociale del territorio coinvolto. Il commissariamento spesso blocca anche attività ordinarie, progetti infrastrutturali e investimenti. A Foggia, ad esempio, l’impatto si è visto sul numero esiguo di progetti PNRR presentati e aggiudicati.

Inoltre, il commissariamento può accentuare il senso di sfiducia della popolazione verso le istituzioni; la difficoltà nel distinguere tra responsabilità amministrative e vere infiltrazioni criminali rende il processo di scioglimento soggetto a possibili errori o eccessi, colpendo anche amministratori onesti e limitando la sovranità popolare. A tal riguardo, l’ex Sindaco di Foggia, Franco Landella, dagli studi di Telefoggia ha ripercorso i motivi dello scioglimento foggiano addossandoli tutti ad “atti gestionali”, errori e carenze degli uffici, quindi dei Dirigenti, come le verifiche antimafia negli appalti che non sono competenza dell’organo politico. Paradossalmente, i dirigenti comunali restano al loro posto, magari prendendo anche il massimo punteggio nelle valutazioni delle performance, mentre la parte politica viene rasa al suolo e marchiata per sempre con l’infamia dello scioglimento e con l’incandidabilità. Sul caso foggiano mi permetto di dire che oltre agli atti di gestione hanno avuto un ruolo cruciale le assegnazioni delle case popolari a persone senza diritto, senza graduatoria e vicine alla criminalità organizzata, questione su cui è nato un nuovo filone di inchiesta giudiziaria, e su cui le responsabilità, qualora accertata, sarebbero più politiche che amministrative.

Proviamo quindi ad immaginare come il Legislatore nazionale potrebbe a mio avviso intervenire per modificare l’ormai vetusta e controversa legge antimafia del 1991.    

Azioni preventive
In primis anziché intervenire solo a posteriori con lo scioglimento, si potrebbe rafforzare un sistema di controlli preventivi sulla gestione amministrativa dei Comuni a rischio. Questi controlli potrebbero essere attuati da appositi organismi indipendenti, composti da esperti in gestione amministrativa e in sicurezza pubblica, che monitorino costantemente l'operato degli enti locali per prevenire l'infiltrazione mafiosa, intervenendo con misure correttive prima di giungere allo scioglimento e tutte le paralisi che comporta.

Commissariamento parziale e mirato
Invece di sciogliere l'intero consiglio comunale, si potrebbe prevedere un commissariamento parziale che colpisca solo le aree o gli uffici comunali direttamente coinvolti nelle infiltrazioni mafiose. In questo modo, si limiterebbero i danni alla governance del Comune e si eviterebbe di penalizzare l'intero corpo amministrativo, mantenendo comunque il controllo sulle aree critiche.

Potenziamento delle indagini giudiziarie
Un'alternativa allo scioglimento amministrativo potrebbe essere un potenziamento delle indagini giudiziarie mirate a individuare e perseguire le responsabilità personali degli amministratori coinvolti in attività illecite. In questo caso, si potrebbe intervenire con misure giudiziarie mirate, come la sospensione o rimozione degli amministratori accusati, senza necessariamente compromettere la funzionalità dell'intero Comune.
Riduzione della durata del commissariamento Attualmente, la durata del commissariamento può estendersi fino a 18 mesi, con possibili proroghe. Tuttavia, lunghi periodi di amministrazione straordinaria possono aggravare il senso di disconnessione tra le istituzioni e la popolazione locale. Una riforma potrebbe prevedere una riduzione della durata del commissariamento a favore di un ritorno più rapido alla normalità democratica, magari con un monitoraggio statale prolungato ma meno invasivo.

Una nuova Legge antimafia basata su vincoli costituzionali
Dopo aver visto piccole migliorie alla Legge proviamo ad immaginare totalmente un nuovo istituto giuridico più giusto e garante dei diritti. L’idea è quella di riformare il sistema delle competenze, dell’onere della prova e del procedimento tutto in una forma più giusta ed equa. Partiamo da un assioma: gli scioglimenti dei Comuni, come le interdittive antimafia per le aziende, sono gli unici atti di natura preventiva a non essere di competenza dei Tribunali per le Misure di Prevenzione, Sezione specializzata presente in ogni Tribunale penale circondariale. Eppure tra i destinatari delle misure di prevenzione (contro il patrimonio ad esempio) ci sarebbero anche i delinquenti abituali e indiziati di reati a sostegno di organizzazioni mafiose o con fini terroristici. Perché non gli amministratori locali?    

Trasferendo il giudizio ai Tribunali per le Misure di Prevenzione si riordinerebbero i ruoli e il Prefetto, o il Questore o il Procuratore antimafia si trasformerebbero da parte giudicante (come avviene oggi con il binomio Prefetto-Ministero, organi di nomina politica) a parte promotrice del procedimento di scioglimento di un Comune per infiltrazioni mafiose, una pubblica accusa. A seguito di regolare processo, equo e con un giudice terzo, in cui la controparte può legittimamente difendersi si addiverrebbe alla sentenza che potrebbe prevedere appunto diversi gradi di responsabilità e pena, tra cui anche, ma non solo, lo scioglimento e relativo commissariamento. Passare dalle sanzioni amministrative a vere e proprie sanzioni penali rafforzerebbe la legittimità dell’iter e andrebbe incontro alle pronunce della Corte Europea per i Diritti dell’Uomo, fatte proprie dalla nostra Corte costituzionale con la sentenza n. 93/2010.

Il Tribunale potrebbe optare anche solo per la sospensione o rimozione di un singolo dirigente, la decadenza di un singolo o di alcuni consiglieri, l’incandidabilità per alcuni di questi o altre misure specifiche e calibrate. Una gradualità e proporzionalità della pena che sarebbe mirata e riconoscerebbe la responsabilità personale dei soggetti. Oggi invece uno scioglimento travolge anche persone che si trovino all’opposizione della stessa amministrazione sciolta. Come misura meno draconiana e antidemocratica del commissariamento si potrebbe prevedere anche il controllo giudiziario degli atti, per cui l’amministrazione condannata per un dato periodo di tempo avrebbe l’obbligo di farsi validare e controllare gli atti dal Tribunale stesso, o da un commissario incaricato. Il trasferimento della competenza ai Tribunali porterebbe a una maggiore tutela dei diritti degli amministratori locali. Un procedimento giudiziario garantirebbe il diritto al contraddittorio, la possibilità per il Comune o per gli amministratori di difendersi in modo completo dalle accuse e di presentare prove in loro favore. In questo modo, si potrebbe evitare che decisioni di scioglimento siano basate solo su indizi o su presupposti non sufficientemente verificati.

Un altro punto forte di questa proposta è la possibilità di impugnare la decisione del Tribunale attraverso i normali meccanismi giudiziari. Con un procedimento giudiziario di cognizione piena, si aprirebbe la possibilità di una revisione approfondita delle prove, offrendo una protezione più robusta contro gli abusi. Quello che avverrà a Bari sarà lo spartiacque storico di questa evoluzione, perché se dovesse scegliersi di non commissariare quel Comune, tutti gli altri casi che seguiranno avranno come parametro le motivazioni del provvedimento assolutorio barese; ma se dovesse scegliersi di commissariarlo, allora davvero apparirà come macroscopico e assurdo il fatto che un consiglio comunale neo-eletto sia destituito dalla carica per i fatti di una precedente amministrazione.